12月5日，中国证监会就《上市公司监督管理条例（公开征求意见稿）》（以下简称《条例》）向社会公开征求意见。
《条例》紧扣防风险强监管促高质量发展工作主线，覆盖上市公司“全生命周期”，强化全链条监管。作为一部规范上市公司及相关各方行为的基础性法规，《条例》既覆盖全面又突出重点，一方面，涉及公司从上市后到退市前公司治理、信息披露、并购重组、分红回购、市值管理、破产重整、股票退市等各项与资本市场有关的活动；另一方面，各部分规范坚持以问题为导向，努力夯实资本市场高质量发展的基础。
在业内人士看来，《条例》公开征求意见，意味着严监严管的法治基础更加扎实有力。近年来，中国证监会按照新“国九条”、资本市场“1+N”政策文件的要求，坚持严监严管，着力提升监管执法的有效性和震慑力，依法严厉查处财务造假等违法违规案件，市场生态逐步得到净化。《条例》将近些年监管执法的有益经验上升固化为法规，切实解决监管实践面临的难点痛点，为严监严管提供有力支撑贯彻落实新“国九条”，出台《条例》十分必要。
健全上市公司监管体系
制定上市公司监督管理条例，是健全上市公司监管法规体系的重要举措。
“长期以来，上市公司监管领域缺少一部上承证券法、公司法等基础法律，下接中国证监会和交易所规则，全面规范上市公司及相关各方行为的行政法规。”业内人士表示，虽然证券法、公司法分别对上市公司信息披露、公司治理等提出明确要求，中国证监会、证券交易所也建立起一套包括信息披露、公司治理、并购重组、退市等在内的监管规则体系，但法律规定相对原则、监管授权尚不充分，证券监管部门规则又位阶较低、权限不足，亟待一部行政法规补足上市公司监管法律体系的关键一环。
党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出，提高上市公司质量，强化上市公司监管和退市制度。党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》要求，提高资本市场制度包容性、适应性，健全投资和融资相协调的资本市场功能。
新“国九条”围绕加强信息披露和公司治理监管、全面完善减持规则体系、强化上市公司现金分红监管、推动上市公司提升投资价值等方面对提高上市公司质量、严格上市公司持续监管作出部署，并提出要出台上市公司监督管理条例。
中国证监会在深入调查研究、总结监管实践、借鉴境外成熟市场经验的基础上，起草形成了《条例》，对新“国九条”和资本市场“1+N”政策文件重点部署的加强信息披露和公司治理监管、加强减持监管、强化上市公司现金分红监管、推动上市公司提升投资价值、加大退市监管力度等方面都做了规定。制定《条例》是认真贯彻党中央、国务院决策部署，全面落实新“国九条”的一项重要举措。
强监管的同时促高质量发展
本次公开征求意见的《条例》，充分体现了监管的政治性、人民性，充分体现了防风险强监管促高质量发展的工作主线。
在“促高质量发展”方面，主要有三点：一是推动提升并购重组质效。通过规范收购人资格、收购行为、资产重组行为、财务顾问业务，进一步发挥并购重组优化公司股权和资产业务结构、支持产业整合升级的重要作用。
二是推动提升投资者回报水平。明确上市公司、董事高管依法实施市值管理的义务，支持上市公司制定合理稳定的分红政策，要求上市公司在内部制度中明确回购股份的常态化机制安排。
三是推动提升公司治理水平。根据公司法的授权，对上市公司章程条款进行规范，加强自治约束；压实董事高管的忠实勤勉义务、明确独立董事和董秘的职责、保障和规范股东权利行使，促进各方归位尽责。
“防风险强监管”方面，主要是四点：一是防范打击上市公司财务造假。严禁上市公司编制虚假财务会计报告、禁止第三方配合造假；要求上市公司建立健全内部控制制度、压实审计委员会的反舞弊职责，发挥公司治理的监督制约作用，明确规定负有责任的股东退回造假多发的分红、负有责任的董事高管退回造假多发的绩效薪酬。
二是突出对违规占用担保的惩治。禁止控股股东、实际控制人非法侵占上市公司资金，操纵上市公司为其提供资金或者违规担保。同时考虑到同业竞争、关联交易是常见的损害上市公司独立性、占用资金的表现形式，从严格规范审议程序、压实董事会责任的角度予以规范。
三是严格执行退市重整制度。禁止任何人干扰退市决定，加大对违规规避退市行为的监管力度；充分发挥中国证监会和最高人民法院的协作沟通机制，防止没有拯救价值的上市公司利用重整程序损害债权人及投资者利益。
四是全面严格行政监督管理举措。细化监督检查措施，提升监管质效；对违规占用担保、第三方配合造假等恶性违法行为设定罚则。
四大亮点突出
本次公开征求意见的上市公司监管条例立足国情市情，紧扣监管实际、坚持问题导向。在业内人士看来，有四大突出亮点：
一是突出对公司治理的规范。公司治理一直是上市公司监管的重点内容，但从实践看，证券法、公司法的规定相对原则，大量关于上市公司治理的要求集中在证监会和证券交易所层面的规则，位阶较低，影响监管质效。上市公司监管条例首次在行政法规层面，设专章将上市公司的治理问题作为规范重点，细化补充了公司法和证券法，有效衔接了下位法的要求。重点包括：规范上市公司的章程和基本治理架构；规范控股股东、实际控制人的行为；压实董事高管的忠实勤勉义务、健全公司的激励与约束机制；明确独立董事、董事会秘书的职责定位，发挥公司内设机构的监督制约作用；规范股东质押股票、减持股票、委托表决权、代持股份等行为。
二是突出对并购重组活动的支持。征求意见稿细化完善了证券法关于上市公司收购的规定，对收购的定义、收购人资格、权益变动披露标准等问题作了明确，进一步稳定市场预期。同时，对重大资产重组的要求、程序以及监管机制进行完善。完善财务顾问监管制度，对财务顾问的聘请、职责、独立性要求等作了细化规定，促使财务顾问在上市公司并购重组、破产重整等领域更好发挥“把关”作用。
三是突出对违法行为的打击。对于财务造假行为，本次征求意见稿进一步加大基础制度供给：强化关联交易监管强调关联交易的公允性、必要性和合规性，防范上市公司借此操纵利润或者实施系统性造假；强化公司内部监督制约，要求上市公司建立健全内部控制制度，明确审计委员会对财务报告的事前审核、事后调查职责，规定造假分红、薪酬退回机制；禁止关联方、客户、供应商、合作方等第三方配合造假，并明确配合造假的法律责任，破除造假“生态圈”；细化监督管理措施，进一步提升监管质效。对于大股东长期侵占上市公司资金，利用上市公司违规为大股东提供担保等严重损害上市公司及中小股东的利益行为，征求意见稿明确禁止控股股东、实际控制人违规占用担保，并设置专门的法律责任，务求“打准”“打痛”。此外，征求意见稿明确了董事会积极追偿的义务，要求董事会审计委员会对涉嫌违法违规开展调查、董事会通过各种方式维护上市公司利益。
四是突出对投资者的保护。保护投资者是资本市场工作政治性、人民性的集中体现。公开征求意见稿突出以人民为中心的价值取向，设“投资者保护”专章：一方面推动上市公司提升投资价值，明确上市公司及相关各方促进提升投资价值的要求，严禁操纵市场等违法违规；进一步健全现金分红、股份回购制度机制，引导上市公司增强投资者回报意识；另一方面强化投资者保护，坚决防范退市公司规避退市，利用重整程序损害投资者利益；要求主动退市公司提供现金选择权或者其他合法形式的异议股东保护措施，对公司股票终止上市交易后的转让或者交易作出安排。
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